11月28日，江蘇省十三屆人大常委會第十二次會議審議了省政府關于歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統村落保護情況的報告。為配合審議，省人大常委會環(huán)資城建委就此也進行了深入調研。

　　調研注意到，江蘇這項歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統村落保護工作對傳承歷史、彰顯地域文化特色、實現鄉(xiāng)村振興發(fā)揮了重要作用，但保護的階段性成效仍不能掩蓋一些突出矛盾和問題，亟需強化對保護的歷史責任感，完善法律法規(guī)體系，出臺更加多元的投入機制和“活態(tài)”保護舉措。

　　強化領導干部的歷史責任感

　　目前，江蘇擁有中國歷史文化名鎮(zhèn)31座，中國歷史文化街區(qū)5處，均居全國首位；江蘇還申報獲批12個中國歷史文化名村和33個中國傳統村落。數據可觀，但從調研組先后赴浙江、福建兩省，以及省內南京、蘇州等市縣考察5個鎮(zhèn)、6個村的調研結果看，保護與利用、傳承與發(fā)展的關系仍需理順。

　　例如，江蘇擁有全國數量最多的歷史文化名城和名鎮(zhèn)，但中國傳統村落僅33個，占全國比例不足5%。其中，代表吳文化的歷史文化名鎮(zhèn)和傳統村落相對較多，而代表楚漢文化的遺存數量相對稀少。“除了江蘇地處平原、交通密布、水患嚴重、易被破壞等客觀因素外，也與一些地方對保護認識不夠有較大關系?！闭{研報告指出，一些地方沒有把保護放在高質量發(fā)展全局中加以重視，在推動經濟增長和彰顯地域傳統文化影響力方面不夠平衡。有的對保護的認識停留于過去，重經濟開發(fā)，忽視精神價值保護傳承，有的保護不到位、利用不充分，也有過度開發(fā)利用現象。

　　調研報告建議，各級領導干部要帶著對歷史文化傳統的敬畏和尊重，把歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統村落保護放在推進高質量發(fā)展的整體布局中進行謀劃，并在未來修訂地方法規(guī)時，進一步強化黨政干部的保護責任。

　　黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，建設美麗鄉(xiāng)村，“不能大拆大建，特別是古村落要保護好”；新農村建設一定要走符合農村實際的路子，遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現農村特點，“注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁”。

　　江蘇十分注重在歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統村落保護中規(guī)劃先行，已構建從專項規(guī)劃到詳細規(guī)劃的保護規(guī)劃框架，全省所有歷史文化名鎮(zhèn)、中國傳統村落均已完成保護規(guī)劃的編制，并注重整體風貌管控，防止大拆大建和人為破壞。典型的如地處江南的昆山，規(guī)劃注意彰顯古鎮(zhèn)古村落粉墻黛瓦江南風貌，還在名鎮(zhèn)保護規(guī)劃中分鎮(zhèn)域、歷史鎮(zhèn)區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史文化遺存四個層次，并分別制定保護要求。

　　各地注重構建分類保護、各有側重的保護體系，有古鎮(zhèn)申遺整體保護，有文保單位、文保建筑重點保護，還有挖掘文化內涵的全面保護和人居環(huán)境整治配套保護。不過，保護時常受限于能工巧匠和高水平專業(yè)團隊的不足。有限的工匠既不能應付大量修繕需求，也不能兼顧各地修繕不同做法和風格特點。另外，古建對材料要求較高，但江蘇古建構配件材料生產基地嚴重缺乏，材料供不應求，既增加了成本，又拖慢了修復。

　　調研報告提醒，要重視古法技藝工匠培育和技藝傳承。一手積極培育本地建筑設計施工單位和高水平工匠人才，一手借鑒浙江、福建等地先進經驗，積極搭建平臺，延聘規(guī)劃、設計、文物保護、古建筑等方面專家指導把關，為提高保護利用水平提供高層次人才智力支持。

　　用財政資金撬動更多社會資本

　　保存歷史需要責任感，也需要真金白銀不斷投入。江蘇在積極爭取國家補助資金的同時，加大省級和市縣配套資金。2009－2018年間，省財政累計下達資金1.5億元，用于補助歷史文化名鎮(zhèn)、名村等保護整治項目。蘇州對14個中國傳統村落、11個列入省級傳統村落的保護項目累計投入8700萬元。

　　保護投入需發(fā)揮財政資金的引導和撬動作用，但江蘇財政用于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村和歷史文化街區(qū)保護的專項資金，在持續(xù)10年后，因為某些原因今年沒有了。有的地方財政對歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統村落保護沒有專項資金，而住建、文物、文旅等部門又各自為政，尚未形成合力。調研組建議，將歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統村落保護經費納入財政預算，并根據實際需要持續(xù)投入，保障項目實施，同時整合文物保護、非物質遺產保護、美麗鄉(xiāng)村建設、農村環(huán)境整治等方面資金，以提高使用效益。

　　可持續(xù)的保護需多元投入，江蘇已有一些有益探索。如徐州在發(fā)揮政府資金主渠道作用的同時，以激勵政策向社會、企業(yè)募集資金共同參與傳統村落的保護、經營和收益，對11個傳統村落已完成投資1.5億元。又如蘇州周莊鎮(zhèn)成立全國第一家古鎮(zhèn)保護基金會，以周莊每年旅游門票收入的10%劃入該基金會，用于修繕歷史建筑，改善基礎設施，提高古鎮(zhèn)居民生活環(huán)境質量等。

　　歷史建筑修繕整治“吞金”迅速，業(yè)態(tài)培育又很漫長，目前各項投入仍顯不足。蘇州楊灣村向調研組反映，當前面廣量大、具有一定歷史文化遺存價值的古老建筑散布于鄉(xiāng)村，保護難、資金缺，有的損毀嚴重，有的可能永久滅失。指望村莊自身并不現實，老齡化和空心化使村落保護內生動力不足，也難以實現鄉(xiāng)村文化和生活方式的活態(tài)傳承。

　　靠社會資本投入，其逐利傾向是隱憂，管理不當會造成不可挽回的破壞。如蘇州某村莊與旅游開發(fā)公司合作開發(fā)，由于游客的過量涌入，破壞了村莊原有面貌。目前，各地還未形成科學的社會資本投入監(jiān)管機制。調研報告認為，投入不足成為制約歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統村落保護的重要因素，建議引入更加科學的市場機制，通過政企銀對接等形式，引導大型企業(yè)、金融機構和其它社會資本投入；鼓勵村民以自有住宅入股，引入高水平運營管理團隊，健全社會資本開發(fā)利用的監(jiān)管機制，并開拓公益渠道，鼓勵村民投工投勞，發(fā)動鄉(xiāng)賢和愛心人士捐款捐助，引入社會公益基金。

　　調研組歸納了各地積極探索符合當地實際的活化利用模式，如發(fā)展觀光、民宿等旅游項目，申報各類教育基地，以文創(chuàng)促發(fā)展等。但當前利用模式還集中于旅游開發(fā)，形不成完整產業(yè)鏈，對外影響力有限，亦難彰顯江蘇鄉(xiāng)村文化的底蘊與特色。調研報告建議，鼓勵各地創(chuàng)新活化利用方式，從傳統民俗風情、傳統工藝、地方戲劇等入手，培育與當地文化相適應的精品業(yè)態(tài)，推進業(yè)態(tài)迭代升級，凸顯保護和發(fā)展的代表性、獨特性、影響力。

　　18年前出臺的地方立法該修訂了

　　2001年，江蘇在全國率先出臺《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例》，奠定了保護工作的法制基礎。南京、常州、蘇州、泰州等市也陸續(xù)制定配套地方法規(guī)規(guī)章。2017年，江蘇省政府頒布實施《江蘇省傳統村落保護辦法》，由此形成一整套法規(guī)制度體系。

　　盡管立法先行一步，但快速變化的保護實際呼喚持續(xù)加強法治建設。一方面，由于傳統村落保護工作起步較晚，國家層面尚未制定相關法律，僅有國務院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》。另一方面，江蘇歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例制定于18年前，部分保護理念、保護措施等已與實際不相適應，缺乏對歷史文化名村和傳統村落的保護規(guī)定，全省未形成歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村與傳統村落保護的法規(guī)制度體系。

　　以鎮(zhèn)江為例，1986年該市即被批準為國家級歷史文化名城，但保護范圍僅為鎮(zhèn)江市區(qū)且保護對象類型相對較少。隨著時代發(fā)展，鎮(zhèn)江市區(qū)范圍內的一些歷史文化街區(qū)、歷史地段的保護亟需進一步明確；揚中、丹陽、句容三個轄市的名鎮(zhèn)、名村、傳統村落等多種歷史文化資源亟需加強保護。提交此次省人大常委會會議審查批準的《鎮(zhèn)江市歷史文化名城保護條例》，就對保護范圍進行符合現實的立法。

　　省級層面，修訂《江蘇省歷史文化名城名鎮(zhèn)保護條例》已列入省人大常委會五年立法規(guī)劃的調研項目。調研組建議，盡快啟動立法修訂程序，建立健全普查制度、科學評估制度、開發(fā)利用制度、消防安全制度等；建立相關部門聯動保護制度和信息平臺，以及土地利用、財政資金投入、人才使用等方面的鼓勵政策，推動實現“保護中發(fā)展、發(fā)展中保護”。

　　如何處理保護與發(fā)展關系，鎮(zhèn)江先行先試?！白詈玫谋Ｗo就是‘活態(tài)’的保護，不斷增強‘造血’能力?！辨?zhèn)江市人大常委會介紹，該市歷史文化名城保護條例鼓勵通過多種方式促進對歷史建筑、傳統風貌建筑的合理利用，支持開展多種形式的文化創(chuàng)意和特色經營活動，并列入“通過信息管理系統，為單位和個人合理利用提供對接平臺”的條款。記者還注意到，鎮(zhèn)江在立法中專門明確，村集體經濟組織在堅持保護優(yōu)先的原則下，可以成立相關市場主體，參與保護利用工作。